【主要负责人解读】《无证无照经营查处办法》亮点解读

《无证无照经营查处办法》亮点解读

《无证无照经营查处办法》（以下简称《办法》）自今年10月1日起正式实施。近期，宿州市工商局主要负责人对《办法》中体现的四方面亮点，需要在执法实践中准确理解和适用等方面做了相关解读。

一、顺应政府职能转变趋势，体现包容审慎监管的原则

对部分经营活动，明确不属于无照经营。《办法》第三条规定了两种经营活动不属于无照经营，反映了降低市场准入门槛、满足城乡居民日常生活便利和小额经营活动需求的改革方向和立法目的，也充分考虑了基层工商和市场监管的实际情况。《电子商务法（草案）》也规定，依法无须取得许可的以个人技能提供劳务、家庭手工业、农产品自产自销以及依照法律法规不需要进行工商登记。上述对部分经营活动办理工商登记的“豁免”，体现了线上线下一视同仁、一体监管的理念，促进了线上线下市场平等准入和公平竞争。

对无照经营适当降低其法律责任。《办法》对未取得经营资格的无证经营和未取得主体资格的无照经营，分别规定法律责任。其中，法律、行政法规对其处罚没有明确规定的一般无照经营行为，鉴于社会危害性不大，《办法》适当减轻其法律责任，不再规定可“没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物”；同时大幅降低罚款处罚标准，最高额度从原《办法》规定的2万元、20万元及50万元降低为1万元。对为无照经营提供经营场所，或者提供运输、保管、仓储等条件的最高处罚额度，也从2万元、50万元降低为5000元。此外，《办法》第十四条提供便利条件的主观要件是“明知”，与之前的“知道或者应该知道”相比，免除了提供便利者的一般注意义务，只有“明知”才追究法律责任。

进一步强调查处与引导相结合、处罚与教育相结合。《办法》第十条规定，查处部门依法查处无证无照经营，应当坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，对具备办理证照的法定条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。

二、明确无证无照的查处部门，体现“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则

关于无证经营的查处。《办法》第五条规定，经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处 ；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。这里的无证经营，指的是有照无证的违法经营行为，包括两种情况 ：在核准登记的经营范围内应当依法办理后置审批，但未取得后置审批即从事经营活动 ；超出核准登记的经营范围，擅自从事应当取得前置或者后置审批方可从事的经营活动。2015年10月《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）曾公布186项法律法规明确规定监管部门和监管职责的“先照后证”改革相关审批项目，绝大多数项目的审批部门与监管部门是同一部门，仍有40余项审批与监管不完全一致。例如，直销企业及其分支机构设立和变更审批项目。随着“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则的确立和有关法律法规的修改完善，审批部门与监管部门不一致的情况将逐渐减少。例如，2016年2月《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第666号）对《互联网上网服务营业场所管理条例》等行政法规进行了修改，删除了工商部门的监管职责，将监管部门变更为审批部门。

关于无照经营的查处。《办法》第六条规定，经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门予以查处。这里的无照经营包括三种 ：无需取得前置审批即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为 ；需要取得前置审批且已经取得前置审批而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为 ；已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为。对于从事无照经营的，由工商部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚 ；法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，根据《办法》第十三条规定处罚。

无证无照经营的查处。《办法》第七条规定，经营者未依法取得许可且未依法取得营业执照从事经营活动的，依照本办法第五条的规定予以查处。也就是说，经营者在无证且无照的情况下，无论是未取得前置审批还是未取得后置审批，都应按照无证经营来查处。随着行政审批制度改革和“证照分离”改革的推进，前置后置审批事项将不断缩减，无证无照经营的情况也将进一步减少。

三、构建以信用为核心的新型市场监管机制，体现信用约束和社会共治的原则

信息共享。《办法》第八条规定，工商行政管理部门以及法律、法规、国务院决定规定的部门和省、自治区、直辖市人民政府确定的部门应当依法履行职责，密切协同配合，利用信息网络平台加强信息共享 ；发现不属于本部门查处职责的无证无照经营，应当及时通报有关部门。需要做好三方面工作。首先，完善国家企业信用信息公示系统。工商部门和其他政府部门要把注册登记信息、行政许可信息等及时进行公示和共享，并将有关信息记于相对应企业名下。其次，依法做好“双告知”工作，将注册登记信息及时推送给相关部门。第三，通过公示系统和其他有效方式，做好无证经营的通报工作。无论是工商部门还是查处部门发现不属于本部门查处职责的无证无照经营，应当及时通报有关部门，防止出现监管空白。

信息公示。《办法》第十五条规定，任何单位或者个人从事无证无照经营的，由查处部门记入信用记录，并依照相关法律、法规的规定予以公示。这里的公示主要是指行政处罚信息的公示。工商部门要按照《企业信息公示暂行条例》和《工商行政管理行政处罚公示暂行规定》的要求，加强对无照经营的处罚信息公示。

协调机制。无证无照经营查处工作涉及部门多，是一项系统工程，《办法》第四条规定了地方人民政府负责组织、协调本行政区域的无证无照经营查处工作，建立无证无照经营查处工作机制。

四、强化与相关法律的衔接，体现依法依规监管的原则

与《行政许可法》相衔接，将国务院决定作为认定无证无照经营行为的依据。《行政许可法》规定，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。2004年国务院发布决定，对法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留的行政审批项目，决定予以保留并设定行政许可。随后，国务院多次发布决定，修改、取消和调整相关行政审批、行政许可事项。因此，《办法》第二条在对无证无照经营的认定依据中，增加了国务院决定。

与《行政强制法》相衔接，规范了工商部门对涉嫌无照经营的强制措施。由于原《无照经营查处取缔办法》对查封、扣押的规定与《行政强制法》的规定不完全一致，特别在期限上明显短于法律规定，因此，《办法》没有对查封、扣押的期限、程序等作出具体规定，按照《行政强制法》执行即可。《办法》还删除了对查封无照经营场所的条件限制，一定程度上扩大了查封范围。

与《刑法》的衔接，加大对严重无证无照经营行为的处罚力度。《办法》第十八条规定，违反本办法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一规定属于依附性的概括式附属刑法规范，如何认定犯罪、追究刑事责任，需要依附刑法典或单行刑法的有关规定。查处部门要依据《刑法》和最高人民检察院、公安部有关立案追诉标准等，判断是否涉嫌构成非法经营罪、擅自设立金融机构罪等相关犯罪，并及时移送公安机关，以实现行政执法与刑事司法的有效衔接。